IMF'siz Yarım IMF Programının Bedeli

 

IMF’siz Yarım IMF Programı

 

İkinci Dünya Savaşının son günlerinde ABD’de düzenlenen Bretton Woods Konferansı ile bugün çatırdayan küresel ekonomi düzeninin temelleri atıldı. Bu düzenin iki temel taşını Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası oluşturdu.  IMF’ye küresel ekonominin sorun yaşamadan seyrini sağlamak, Dünya Bankasına ise harp sonrası yeniden inşa faaliyetlerini finanse etme görevleri verildi. (Bkz. A. Söylemezoğlu, Küresel Ekonomi Düzeni Kurumlar ve Kurallar, Remzi Kitabevi 2020).

Bretton Woods Konferansında IMF’ye verilen en önemli görev ülkelerin dış ödemeler dengesinde yaşayacağı sorunlar neticesinde temerrüde (bir başka deyişle default diye tarif edilen dış yükümlülüklerini yerine getirememe durumu) düşmelerini önlemekti. 

IMF’nin görev tarifinde bilhassa ABD’nin dolar ve altın arasındaki ilişkiyi resmen kopardığı 1971’de önemli değişiklikler olmasına rağmen IMF’nin dış dengesinde sorun yaşayan ülkelere yardım görevinde bir değişiklik olmadı. Nitekim aralarında Türkiye’nin de bulunduğu birçok ülke defalarca Stand By denilen mekanizma ile IMF’den borç aldı.

Stand By anlaşması ile sağlanan IMF kredisi genel olarak ülkenin dış ödemeler dengesini düzeltmeyi amaçlayan bir ekonomik program karşılığında sağlanır.  Her ne kadar bu programlar IMF dayatması şeklinde kamuoyuna tanıtılsa da genelde programları IMF uzmanları o ülkenin yetkilileri ile hazırlar. Siyasiler de bu programları uygulamak için IMF şartı mazeretine sığınırlar. Bir başka deyişle “ne yapalım IMF böyle istiyor” söyleminin arkasına sığınarak ülkeyi neden o noktaya getirdiklerinin hesabını vermekten kaçınırlar.

Türkiye IMF ile son olarak 2005’te bir programı yaptı. Bu program 2008’de bitti. 2005’te yapılan program 2000’deki ekonomik krizin ardından yapılan programın uzantısı şeklindeydi. 2008’den bu yana da Türkiye herhangi bir IMF programına başvurmadı.  Bu yaklaşık son 18 yıllık dönem Türkiye’nin 1959’dan bu yana IMF programı olmayan en uzun dönemidir.  Bu dönemde ülkeyi yönetenler de bunu bir övünç konusu olarak müteaddit defalar dile getirmişlerdir. 

Türkiye 2008’den bu yana IMF’ye müracaat etmemiştir ama bu demek değil ki ülkenin ekonomik şartları ve görünümü IMF’ye müracaat edebilecek noktaya gelmemiştir. Bilakis neredeyse on yıldır çok ağır ekonomik şartları yaşıyoruz ve içinde bulunduğumuz durumun daha ne kadar süreceği konusunda da pek bir fikrimiz yok. Zira, son yıllarda iktisadi politikalarda çok büyük zigzaglar yaşadık, ekonomi ilmiyle tamamen ters politika tercihleri ile adeta ülkeyi bir deney alanına çevirdik. Dolayısı ile hangi politikaların ne derecede ne kadar uygulanacağına dair kesin bir perspektifin olduğu söylenemez. Nitekim, Türkiye’nin en büyük ve en önemli bankalarının birisinin Genel Müdürü son günlerde yaptığı bir açıklama ile temel ekonomik politikaların adeta durdurulmasını ve değiştirilmesini istedi. Maliye Bakanı uygulanan politikaların rasyonel olduğunu belirttiğine göre bu banka genel müdürünün çıkışı ya politikaların rasyonel olmadığı ya da kendisinin rasyonaliteyi tasvip etmediği gibi bir manzarayı ortaya çıkarıyor.  Esasen bu çıkış ekonomideki tahribatı her gün bilançosunda takip eden birisinin adeta bir çığlığı bir feveranı olarak kabul etmek daha doğru. Demek ki ortada büyük bir sorun ve soruna çare olarak sunulan politikaların ise nasıl tanımlanırsa tanımlansın çare olmadığı gerçeği var.

Türkiye özellikle piyasa gerçekleriyle ve enflasyon ile uyumlu olmayan düşük faiz politikaları ile 2021 – 2023 arasında tarihimizde eşi benzeri bulunmayan bir rezerv kaybını yaşadı. Net rezervlerimiz tarihin en düşük noktasına geldi.  İşin acı tarafı bu durumu tamamen kendimiz yarattık. 2023’te ekonomi yönetiminde yapılan değişiklikle Maliye Bakanlığına getirilen Mehmet Şimşek’in deyimiyle rasyonel politikalara döndüğümüzden bu yana döviz rezervlerinde önemli artış sağladık. Fakat, rezerv durumuzun iç ve dış şoklara karşı hassas olduğunu da hem belediyelere yönelik yargı süreçlerinde hem de son İran’a yönelik saldırılarda gördük. Tüm bu süreçlerde ciddi rezerv kaybı yaşadık ve bu kayıpların telafisi için önemli bedeller ortaya çıktı. Bu durumun ana sebebi ekonomimizin devamlı açık üreten yapısal sorunları ile kararlı ve kapsamlı fiyat istikrarı sağlayıcı politika üretemeyen ekonomi yönetimidir. 

Yukarıdaki paragrafta çizilen Türkiye’nin ekonomik manzarası tipik bir IMF programını çağrıştıran bir manzaradır. Buna rağmen Türkiye’yi yönetenler IMF’ye müracaat etmeyi hiç düşünmemişlerdir.  Bu tamamen siyasi bir tercihtir.  Zira, ülkeyi IMF’den kurtardığını söyleyen bir iktidarın IMF’ye müracaatının bir siyasi bedeli olacağını düşüncesinin bu tercihte önemli rol oynadığı aşikardır.

Türkiye içinde bulunduğu yüksek enflasyon, kronik dış açık, milli güvenliği tehdit edecek seviyelere düşmüş uluslararası rezerv pozisyonundan çıkmak için IMF’e müracaat etmeden uyguladığı programın sonuçlarını görüyoruz. Peki, IMF’ye müracaat etseydik ne olurdu?  Bu soru yerinde bir sorudur ve cevabı da hak etmektedir.

IMF Seçeneği

Türkiye IMF’ye müracaat etseydi ne olurdu sorusuna cevabın iki boyutu var. Birincisi IMF’den temin edeceği kaynak ve bu kaynağın maliyeti, ikincisi ise uygulanacak programın içeriği ve uygulama süreci.

IMF’nin Stand By çerçevesinde ülkelere sağlayacağı kaynak IMF anlaşmasında (IMF Articles of Agreement) belirtilmiştir.  Buna göre ülkeler IMF’ye kotalarının %145’i kadar bir fona doğrudan ulaşabilirler (Buna annual normal access denir).  IMF’ye olan toplam borçları da kotalarının %435’ini geçemez (buna da cumulative limit denir).  IMF normal limitin üzerinde de istisnai durumlarda borç verebilir. Bunun için IMF İcra Direktörleri Kurulu kararı gerekir. (Türkiye’nin de temsil edildiği IMF üyesi ülkelerin temsilcilerinden oluşan IMF yönetim kurulu. Bu kurulun seçilme süreci için bkz. A. Söylemezoğlu, Küresel Ekonomi Düzeni).

IMF Covid sırasında bu limitleri 2024 Aralık sonuna kadar geçici olarak %200 ve %600 olarak artırmış bilahare 17 Aralık 2024’te aldığı bir kararla bu limitleri değiştirmemiş bir anlamda kalıcı hale getirmiştir.

Türkiye’nin IMF kotası halen 4,658 milyar SDR dir. Bu yaklaşık 6,1 milyar dolara tekabül eder. Buna göre Türkiye’nin IMF’den normal limiti 12,2 milyar dolar kümülatif limiti ise yaklaşık 36,6 milyar dolardır. Halen Türkiye’nin IMF’ye hiç borcu olmadığına göre IMF ile üç yıllık standart bir Stand By anlaşması ile 36,6 milyar dolar bir kaynağı temin edebilirdi.

IMF’den normal limitlerin üzerinde Stand By yolu ile kredi almak da mümkündür. Nitekim, Türkiye geçtiğimiz dönemlerde normal limitlerin üzerinde anlaşmalar yapmıştır.  Örneğin 2002’de yapılan anlaşma Türkiye’nin cari kotasının yaklaşık 10 misli, 2005’te yapılan ise beş misli kadardır (O tarihlerdeki kota yaklaşık 1,3 milyar SDR idi). Dolayısı ile Türkiye’nin 61 milyar dolarlık bir Stand By anlaşması yapması geçmişte emsali olan bir rakamdır.

2018’de Arjantin IMF ile rekor denilecek büyüklükte bir anlaşma imzaladı.  Bu anlaşma ile IMF Arjantin’e 50 milyar dolar tahsis etti. Bu rakam Arjantin’in kotasının yaklaşık 12,27 misli kadardır. Bu rakam esas alındığında ise Türkiye’nin IMF’den yaklaşık 75 milyar dolar alması mümkündü. Fakat, Türkiye bu yolu tercih etmedi. Peki, bu tercihin faydası ve maliyeti ne oldu? Bu soru geldiğimiz noktada sorulması ve analiz edilmesi gereken bir sorudur. 

IMF Programının Bedeli

Stand By çerçevesinde yapılan IMF anlaşmalarının iki temel şartı vardır. Birincisi anlaşma çerçevesinde sağlanan kredinin mali şartları, ikincisi ise ülkenin IMF ile üzerinde anlaşmaya vardığı ekonomik programdır. Mali şartlar, kredinin faizi, vadesi ve geri ödeme takvimini kapsar. Bu şartlar oldukça standart olup tüm ülkeler için geçerlidir.  Ekonomik programa ilişkin şartlar ise genelde her ülkenin içinde bulunduğu duruma göre tasarlanmakla beraber ana temaları içerir. Mali daralma (kamu harcamalarının azaltıcı ve kamu gelirlerini artırıcı politikalar), ekonomik kurumların bağımsızlığı ve ekonomik kararlarda siyasetin etkisinin azaltılması gibi konular Stand By anlaşmalarında çok sık rastlanan temalardır.

Türkiye IMF’den kredi kullansaydı ödeyeceği toplam efektif faizi yaklaşık %5-7 bandında olurdu (bugünlerde bu oran %5  civarındadır). IMF kredi faizleri SDR faizi üzerine uygulanan bir marj ve kredinin kotanın belli bir miktarını aşması durumunda uygulanan ilave marj ile hesaplanır. Türkiye’nin yukarıda işaret edilen büyüklükte kullanacağı bir kredinin faizi de kredinin kullanıldığı tarihteki SDR faizleri üzerinden hesaplanacağı için kesin bir rakam vermek mümkün olmamakla birlikte yukarıda belirtilen bandın dışına çıkması 2023’teki faizler dikkate alındığında ihtimal dışı gözükmektedir. Kredinin vadesi ise 3 – 5 yıl arasında olabilir. Program başarı ile uygulanırsa bu kredinin vadesinin bir başka IMF enstrümanı ile uzatmak da mümkündür.

Yukarıda işaret edilen mali şartlar son derece caziptir.  Faiz haddinin cazibesinin ötesinde Türkiye’nin bu büyüklükte bir krediyi piyasadan sağlama imkânı yoktur. IMF’i ayrıcalıklı yapan en büyük özellik de budur.

IMF anlaşmalarını tartışılır yapan esas konu krediye bağlı olarak ortaya konan IMF şartlarıdır (IMF Conditionality). Bu şartlar doğrudan veya dolaylı olarak para ve mali politikaları bir anlamda dikte ettiği için egemenlik alanları üzerinde dışarıdan önemli kısıtlamalar getirilmiş olarak mütalaa edilir. Ayrıca, IMF kamu kaynaklarının kullanılmasında şeffaflık ve evrensel ihale yöntemleri talep eder.  Siyasileri IMF’e müracaat etmekten kaçınmaya çalışmasının ana sebepleri bunlardır. Dünyanın hemen hemen her yerinde siyasiler pek şeffaflık istemez, dilediğine kamu kaynaklarını tahsis etmek ister, kamu kurumlarını istihdam depoları olarak kullanıp oy devşirmeye çalışır.

IMF programları çerçevesinde ortaya konan şartlara karşı büyük bir infial olmakla beraber bu şartların bu denli bir infiali hak edip etmediğine bakmakta fayda vardır. Şartların ağırlığı tabii olarak ekonomik sorunların derinliği ve boyutu ile orantılıdır.  Bu şartların tabiatını ve muhteviyatını anlamak için geçmişte yapılan anlaşmaların şartlarına bakmak en doğru yol olur. Aşağıda 2005’te yapılan anlaşmanın şartlarını içeren bir tablo var.  Bu tablo IMF sitesinde yayınlanan resmi dokümanlardan alınmıştır (Bkz. A. Söylemezoğlu, Küresel Ekonomi Düzeni).

2005 Programı şartları IMF’nin kamu harcamalarının azaltılması ve kamusal harcamalarının verimliliğini artırılmasına odaklandığını gösteriyor.  Bunun için ortaya konan şartlar (örneğin kamudaki istihdamın azaltılması için kamudan emeklilik ve diğer sebeplerden dolayı ayrılanların yerine alımların yapılmaması gibi) bürokrasinin genelde hep hükümete önerdiği ama uygulamaya koyamadığı şartlardır. Ayrıca, kamunun alacakları için devamlı çıkan aflar (son dönemde adına barış konulan vergi, SSK, imar gibi) bürokrasinin hep karşı çıktığı ama siyasilere bir türlü dinletemediği konulardır. Bu tip tasarruflar esasen adil olmayan, kısa vadede siyasi fayda sağlamak amacı ile yapılır.  Bu tip kamunun genel menfaatine aykırı tasarruflara dışarıdan müdahale esasen utanılacak bir konudur.

IMF programlarındaki bütçe büyüklükleri için konulan şartları (faiz dışı fazla, nakit dengesi gibi) tutturmak için hükümetlerin siyasi tercihlere yönelik harcamalardan fedakârlık etmeyip sosyal transferleri ve sosyal harcamaları kısması IMF programlarının sosyal şuuru olmadığı şeklinde bir kanaate yol açmıştır.  IMF son dönemlerde bu konuda oldukça hassas davranmaktadır. IMF Stand By anlaşmalarında artık sosyal harcamalarda kesintiye gidilmemesi için şartlar da ileri sürmekte hatta bazı sosyal programların uygulanması, genişletilmesi veya uygulanacak programdan zarar görecek kesimlere yardım için fonlar ayrılmasını isteyen şartlar da koymaktadır.  Örneğin, Arjantin ile yapılan anlaşmada çok kapsamlı sosyal şartlar vardır. Türkiye’nin son yaptığı anlaşmadaki aile hekimliğinin yayılması şartı da bu çerçevede değerlendirilmesi gerekir.  Bu şartları da IMF uzmanları ülke uzmanlarından gelen talepler ile hazırlar.

Yukarıda izah edildiği gibi IMF anlaşması ile piyasadan temini pek mümkün olmayan büyüklükte bir kaynak nispeten ucuz bir şekilde sağlanır. Fakat, bunun karşılığında ise kamu kaynaklarının kullanımı ve ekonomik politika tercihlerinde siyasi iktidarın hareket alanının kısıtlanmasına razı olmak gerekir.  IMF anlaşması sadece siyasi iktidarın hareket sahasını kısıtlamaz aynı zamanda iktidarın üzerine ülkeyi “IMF’ye muhtaç etti” damgasını basılmasına da sebep olur. Dolayısı ile IMF’ye müracaat siyasi iktidarların en son isteyeceği bir durumdur.

Türkiye’nin IMFsiz Programının Bedeli

Türkiye 2023’te enflasyonu düşürmek ve rezerv pozisyonunu güçlendirmeyi ana odak noktası alan bir program uygulamaya koymuştur. Bu politikalar ile reel faizler çok üst seviyelere çekilmiş, lira değerlendirilmiştir. Ayrıca, ücret artışları kısıtlanarak maliyet artışlarının önün geçilmek istenmiştir. Bunlara ilave olarak fiyatlara bilhassa gıda fiyatlarına yönelik önemli müdahaleler yapılmış. Özellikle ithalat yolu ile yerli piyasadaki fiyatları kontrol etmek gibi bir tercih kullanılmıştır.

Yukarıda genel hatları anlatılan politikaların başarılı olduğunu söylemek mümkün değildir. Tek başarılı nokta yüksel reel faizlerin yarattığı olağanüstü getiri imkânı yurtdışından yüksek faiz arayan sıcak para girişini hızlandırmış ve Merkez Bankası nispeten hızlı bir şekilde rezerv biriktirmiştir. Fakat bu rezerv artışının adeta tefeci faizi verilerek sağlandığı bir gerçektir.

Aradan üç sene geçmesine rağmen halen dünyanın en yüksek enflasyon oranlarından birisine sahibiz.  Ayrıca, ancak kısa vadede tahammül edilebilecek bir para politikası pozisyonunu üç sene gibi uzun bir vadeye yayınca böyle bir programın özellikle tarım ve sanayide açtığı tahribat çok büyüktür. Özellikle değerlenen paranın yarattığı sorunlar ihracatçı sanayi ve tarım kesiminde büyük üretim ve istihdam kaybına yol açmıştır.

Çalışan ve emeklilerin ücretlerindeki kısıtlamalar sabit gelirli kesimlerin alım gücünü düşürmüş ve bu kesimlerde önemli bir yoksulluk yaratmıştır.  Yüksek enflasyon karşısında reel varlıklardaki astronomik değer artışları ve yüksek faiz gelirleri zenginleri daha da zengin yapmış, gelir dağılımını daha da bozmuştur.

Ortaya çıkan bu manzaranın en büyük sebebi para politikasının yanı sıra uygulamaya konulması gereken mali politikaların (gerek harcama tarafında gerekse de para politikasının zararlarını karşılayacak tedbirler açısından) eksikliğidir.

Son üç senedir yapılanlara bakılırsa esasen yarım bacaklı bir IMF programı uygulanmış ama IMF programlarına atfedilen tüm neticeler (yoksulluğun derinleşmesi, zenginin daha zengin olması gibi) hasıl olmuştur. Üstelik hiç de netice alınmamıştır. Buna mukabil IMF’siz program uygulamasının önemli bedelleri olmuştur.  Bunları şu şekilde özetleyebiliriz:

a)      Türkiye rezerv artışı için 75 milyar dolar kadar bir kaynağı %5-7 gibi bir faiz ödeyerek temin edebilecekken, dışarıdan getirilen paralara muhtelif piyasa uzmanlarının belirttiği gibi %30’ları aşan faiz ödemiştir. Dolayısı ile sadece bu noktada kaybı en azından yıllık 15 milyar dolardır. Üç yıl süre ile bu yüksek faizin ödenmesi durumunda toplam faiz farkının astronomik rakamlara ulaştığını söyleyebiliriz. Ayrıca, bu sürekli kısa vadede devamlı çevrilmesi gereken sıcak paranın gelişini temin için Maliye Bakanı adeta Londra’yı su yoluna çevirmiş uygulanan politikalardan vaz geçilmeyeceği dolayısı ile yüksek getirilerin süreceği teminatı defalarca verilmiştir. (Bu rakamlar bizim kaba gözlemlerimize dayanıyor. Bu konuda Merkez Bankası Araştırma Bölümünün bir çalışması olsa ne kadar iyi olurdu.  Zira tüm rakamlara onlardan daha hakim bir kurum yok)

b)      Ayrıca para girişini sağlamak için hazine ve varlık fonu bir takım borç enstrümanları çıkarmıştır.

c)      IMF anlaşmalarının içeriği ve şartları tamamen şeffaf bir şekilde IMF web sitesinde yayınlanmasına karşılık, uygulanan program çerçevesinde sağlanan bazı fonların (örneğin MB swaplarının, varlık fonu finansal faaliyetlerinin) şartları konusunda aynı şeffaflık yoktur. Dolayısı ile IMF’siz IMF programının önemli bir şeffaflık sorunu olmuştur.

d)      IMF’siz programın mali ayağı konusunda bir denetim mekanizması bulunmamaktadır. Tamamen siyasetin takdir hakkına bırakıldığı için önemli belirsizlikler içermektedir. Mali politikalar açısından siyasi iktidarın elinde tuttuğu esneklik siyasete fayda getirirken uzun dönemli önemli ekonomik maliyetler doğurmaktadır. Mali ayağına dair bir disiplin ve denetim mekanizmasının bulunmaması programı adeta yarım bir IMF programına döndürmüştür.

e)      Neredeyse tamamen Merkez Bankasının sırtına yüklenen bir programın başarılı olma ihtimali olmadığı için ancak bir süre için katlanılması mümkün olabilecek bir program üç sene gibi uzun bir süredir devam ediyor ve daha ne kadar devam edeceği şüphelidir.  Ayrıca, programdan vaz geçmenin getireceği olası para çıkışlarının da rezerv pozisyonunda başladığımız noktaya döndürmesi kuvvetle muhtemeldir.

f)     IMF'den sağlanan fonlar kısmen hükümetlere bütçe desteği olarak da sağlanabildiği için, hükümet bu kredinin bir kısmını programı takviye edici veya programdan zarar görecek kesimlerin zararını telafi için de kullanabilirdi. Dolayısı ile bu tip harcamalar için ilave vergi enstrümanına başvurmak gerekmez ve kendisine mali bir alan açabilirdi.  

f)        IMF Programında sorumluluğu IMF de paylaşır. IMF programını yapanlar, onaylayanlar hem kurum içinde hem de kurum dışında hesap verirler. Nitekim, IMF programın uygulanmasında sorun çıkaran ülkeler ile Stand By ilişkisini keser ve program çerçevesinde yapılan ödemeleri durdurur. Dolayısı ile program üzerinde sıkı bir murakabe sistemi vardır. Yüksek faizle borç verenlerin ise uygulanan politikalardan hiçbir sorumluluğu yoktur. Bir başka deyişle Bakan Bey'in sıklıkla ziyaret Londra ve diğer para merkezlerindeki yüksek faizli para veren bankerlerin program konusunda en ufak bir sorumluluğu yoktur ama bu getirilerden büyük keyif aldıkları aşikardır.

Sonuç

IMF’ye gitmeyip yüksek faizle kaynak girişi sağlamak bir yerde banka müdürüne kızıp tefeciye müracaat etmek gibi düşünülebilinir. Bankacı mali tablo ister, faaliyetleri denetlemek ister. Tefeci ise sadece alacağı faize odaklıdır. Sizin bu faizi ödemek için nelere katlanacağınızla ilgilenmez.

Türkiye IMF’nin üyesidir. Bu kurumda yaklaşık 6,1 milyar dolar paramız bulunmaktadır. Bu kurumun yönetiminde yer almaktayız. Ayrıca kurum bünyesinde önemli sayıda ve önemli pozisyonlarda Türk vatandaşları bulunmaktadır. Bu kurumun bir seçenek olarak dahi değerlendirilmemesi nihayetinde siyasi iktidarın tercihidir.  Ama bu tercihin de ortaya çıkardığı maliyetleri dikkate almak gerekir.  Görüldüğü kadarı ile Türkiye’nin IMF’siz bir program seçmesini önemli maliyetleri çıkmıştır. IMF’ye müracaat etmemek ise en fazla siyasi iktidara yaramış gözükse de bu çok kısa vadeli bir fayda ve bakıştır. Gittikçe derinleşen ekonomik sorunlar hiçbir iktidara fayda getirmez. Nitekim geri dönülüp bakıldığında 2023’te IMF ile yapılacak kapsamlı bir program üç sene içinde bugünkünden daha iyi bir durum ortaya çıkarsaydı bundan en fazla yararlanacak olan siyasi iktidardı.

Tüm bu olanlara baktığımızda hükümetin IMF'e hesap vermediği bir gerçektir ama para merkezlerindeki bankerlere çok kutlama yaptırdığı da şüphesizdir (herhalde epey bir şampanya patlatmıştır). Bu da yapılan tercihin bir başka boyutudur.

Son olarak şunu not edelim: IMF sorun değil IMF’lik olmak sorundur. IMF’siz IMF’lik sorunu çözmeye kalkışmak maliyetlidir.