GİZLENEN KAMU AÇIKLARI : QUASI-FISCAL DEFICIT

 

Birisi 1973 de diğeri 1988’de tamamlanmış Boğaz Köprülerinin ve yıllar önce yapılmış otoyolların satılacağı söylentilerine karşı büyük tepkiler var.

Söz konusu olan köprü ve otoyolları satmak esas itibarı ile devletin gelecek yıllarda kazanacağı geliri satmaktır. Buna eskiler ‘iltizam’ derlerdi, ticaret erbabının da ‘senet kırdırmak’ dediği türden işlem gibidir. Bu tip işlemler genelde bütçe ihtiyacına binaen yapılır ve temel motivasyonu borçlanmayı azaltmaktır.  Daha doğrusu ‘borçlanmadan harcamanın’ kestirme yoludur. Yol hem kestirmedir hem de caziptir. Açık saklanır ve olduğundan daha az gözükür.

Bütçe açıklarını saklamak sadece belli gelirlerin kırdırılması ile sınırlı değildir.  Birçok başka mekanizma da vardır. Çeşitli şekillerde saklanan açıkların tümüne ‘quasi fiscal deficit” denir. Bu teknik tabirin Türkçeye ‘yarı mali açık’ şeklinde çevrildiğini görüyorum ki bu doğru bir tercüme değildir. Daha doğrusu ‘Adeta mali açık’ demek olur. Zira, ortada pek yarım değil  tam ‘mali açık gibi’ bir açık vardır.

Quasi‑fiscal deficit teknik olarak devlet bütçesinde doğrudan görünmeyen ancak kamu kurumlarının, özellikle de merkez bankası ve kamu bankalarının faaliyetleri sonucunda ortaya çıkan dolaylı mali yükümlülükleri ifade eder. Bu tür açıklar, klasik bütçe açığı gibi merkezi hükümetin hesaplarında yer almaz; fakat ekonomik etkileri itibarıyla bütçe açığı kadar önemlidir. Genellikle sübvansiyonlu krediler, döviz kuru müdahaleleri, kamu bankalarının görev zararları veya enerji fiyatlarının maliyetin altında tutulması gibi politikalar bu açığın temel kaynaklarıdır.

Bu mekanizmaların ortak noktası, maliyetin bütçeye yansıtılmadan ertelenmesi veya başka kurumların bilançolarına gizlenmesidir. Örneğin kamu bankalarının düşük faizli kredi vermesi, kısa vadede ekonomik aktiviteyi desteklese de uzun vadede sermaye erozyonu, yeniden sermayelendirme ihtiyacı ve dolaylı bütçe yükü yaratır. Benzer şekilde merkez bankasının döviz piyasasına müdahaleleri, rezerv kaybı veya bilanço zararları üzerinden gelecekte kamuya maliyet olarak geri döner.

Quasi‑fiscal açıkların en kritik sorunu, şeffaf olmamasından dolayı kamuoyunun ve ekonomik aktörlerin gerçek mali durumu değerlendirmesini zorlaştırmasıdır. Bu durum, mali disiplinin zayıflamasına, risk primlerinin yükselmesine ve yatırımcı güveninin azalmasına yol açabilir. Ayrıca bu tür açıklar genellikle sürdürülemez bir mali yapı oluşturur; çünkü maliyetler görünmez şekilde birikir ve bir noktada bütçeye veya kamu borcuna büyük bir yükle yansır.

Sonuç olarak quasi‑fiscal deficit, muhtelif ceplerde biriken “gizli maliyetleri” temsil eder. Kısa vadeli politik kazanımlar uğruna kullanılan bu araçlar, uzun vadede mali istikrarı tehdit edebilir. Bu nedenle uluslararası kuruluşlar ve yatırımcılar, ülkelerin resmi bütçe açığından ziyade quasi‑fiscal yükümlülüklerini de yakından izler. Sağlıklı bir mali çerçeve için bu tür açıkların şeffaflaştırılması, sınırlanması ve bütçe süreçlerine dahil edilmesi kritik önem taşır.

IMF QUASI-DEFICIT METODOLOJİSİ

Dünyanın birçok yerinde hükümetlerin mali açıkları gizleyecek mekanizmalara sıklıkla başvurmaları sonucunda IMF bu açıkları tespit etmek için bir metodoloji geliştirmiştir.  

IMF’ye göre bir faaliyetin quasi‑fiscal olarak sınıflandırılması için aşağıdaki üç kriterden en az birinin karşılanması gerekir:

• Piyasa fiyatının altında veya üstünde işlem yapılması (subsidized pricing)
• Kamu adına üstlenilen ancak bütçede görünmeyen görevler (implicit mandates)

·       Kamu kurumlarının bilançosunda biriken ve gelecekte bütçeye yansıyacak zararlar (deferred fiscal costs)

Türkiye’de yukarıda bahsedilen metodoloji kapsamına giren quasi-fiscal açıkların tarihi çok eskidir ve her tipi ile ilgili acı tecrübelerimiz vardır. Özellikle ’70lerde KİT zararlarının geldiği boyut devleti adeta iflas ettirmiştir. Günümüzde de BOTAŞ ve EÜAŞ fiyatlarında çok ciddi sübvansiyonlar olduğunu politikacılar övünerek anlatmaktadır. IMF metodolojisine göre enerji fiyatlarının maliyetin altında tutulması, klasik bir quasi‑fiscal subsidy örneğidir. Türkiye’de özellikle 2021–2023 döneminde BOTAŞ ve EÜAŞ’ın maliyet artışlarını tüketici fiyatlarına tam yansıtmaması, KİT bilançolarında büyük görev zararları biriktirmiştir. Bu tip zararlar bütçede yer almaz, bu zararlar:

• KİT borçlanması,
• Hazine’den sermaye transferleri,
• Ertelenmiş görev zararları

şeklinde dolaylı yollardan kamuya yüklenir. IMF’ye göre bu tür uygulamalar şeffaf olmayan mali destek olarak tanımlanan “non‑transparent fiscal support” kategorisine girer.

IMF, kamu bankalarının piyasa faizinin altında kredi kullandırmasını quasi‑fiscal lending olarak sınıflandırır. Türkiye’de hükümetlerin yönlendirdiği konut kredileri, KOBİ kredileri ve belirli sektörlere yönelik düşük faizli kredi kampanyaları, kamu bankalarının sermaye yeterliliğini zayıflatmış ve Hazine’nin tekrar tekrar sermaye enjeksiyonu yapmasını gerektirmiştir. Türkiye bu konuda en acıklı tecrübeyi 1999-2000 yıllarında yaşamıştır. Kamu bankalarında biriken zararlar bu bankaları iflas noktasına getirmiş ve hazine milyarlarca dolar yeni sermaye katkısı yapmak zorunda kalmıştır. Sübvansiyon ve bütçede gözükmeyen görevlere bir başka örnek de TMO gibi kurumlar vasıtası ile yapılan işlemlerdir.  Örneğin, birçok gıda ve tarım ürünlerinin piyasadan pahalı alarak veya ithal ederek ucuza satmak gibi işlemler bu kurumlarda önemli büyüklükte zarar biriktirir ve bu zararlar bir gün ödenir.

IMF, merkez bankası üzerinden yürütülen döviz müdahalelerini ve kur farkı zararlarını quasi‑fiscal losses olarak tanımlar. Türkiye’de:

• Rezerv satışları,
• Swap yükümlülükleri,
• Kur Korumalı Mevduat (KKM) maliyetinin TCMB tarafından üstlenilen kısmı,
• Kur farkı zararları, TCMB bilançosunda birikmiş ve bütçede görünmeyen maliyetler yaratmıştır.

IMF’ye göre bu tür uygulamalar, “fiscal dominance” riskini artırır. ‘Fiscal dominance’ mali ihtiyaçların para politikasını tayin etme durumudur. Bir anlamda merkez bankası hazinenin çekinin karşılıksız çıkmaması için çabalar ve para politikası esasen ortadan kalkar. Türkiye bu tip durumları çok yaşadı ve bu konuda akademik literatür çok geniştir.

Türkiye’de quasi-fiscal deficit yaratabilecek bir başka kurum da Varlık Fonu’dur.  Bu fonun bilançosu ve faaliyetleri konusunda yeterli bilgi olmadığı ve kamu maliyesinin standart evrensel denetim mekanizmalarından geçmediği defalarca muhtelif kesimler tarafından dile getirilmiştir. IMF de 4. Madde İstişare raporlarında (Article IV Consultation) bu konudan bahsetmiştir.

SONUÇ

Herhangi bir ülkede bir Maliye Bakanı ‘bütçe açığımız gayrisafi milli gelirin şu kadarı’ dediğinde ancak şekli durumu söyler, muhtemelen fiili açıklar o rakamdan çok daha büyüktür. Türkiye'de şekli kamu açığının fiili açığı yansıttığı bir dönemi ben görmedim. İşte en büyük yapısal ekonomik sorunlarımızdan birisi de budur. Zira devletin ne için nereye ne kadar harcadığı bilmek için bazen çok uğraşsanız bile bir sonuca varamazsınız. 

Köprü ve otoyol satış önerilerine de bu pencereden bakmakta fayda vardır.