PPPI'da Şampiyonluk Çıkmazı: Şatafatlı Geçmişin Sancılı Mirası
Son yirmi yılda geleneksel olarak kamu tarafından yapılan ve yönetilen hizmetlerde özel sektör bir hayli ön plana çıktı. Özel sektör yollar, köprüler, tüneller, santrallar, hastaneler yaptı ve işletmelerini de üstlendi. Bunlara ilaveten enerji dağıtım ve telekomünikasyon gibi kamu sahipliğindeki bazı hizmetler tüm varlıklarıyla birlikte özel sektör işletmelerine devredildi. Bu işlemlerin sonucunda esasen kamu hizmeti olan birçok hizmet özel sektör vasıtası ile sunulmaya başlandı. Bu yapılanlara Kamu-Özel Sektör İş Birliği (Public Private Partnership in Infrastructure) deniliyor ve sıklıkla da İngilizce kısaltması PPPI ile anılıyor.
PPPI sadece bizim ülkemizde olan bir hadise değil. Hemen hemen her ülkede rastlanan bir olgu. PPPI’a özellikle liberalizasyon politikalarıyla ortaya çıkan özelleştirme gayretlerinin tabi bir sonucu olarak bakabiliriz. Birçok ülkede de özelleştirme ile eşanlı olarak başlamıştır. Özelleştirme ve PPPI’ın fayda ve zararlarına ait çok geniş bir ekonomik literatür vardır. Ülkemizde de bu konuda yazılan kitaplar, tezler, makaleler önemli bir külliyat oluşturmaktadır.
Burada PPPI ve özeleştirme politikaları üzerinde teorik bir tartışmaya girmeden, Türkiye’de yapılan PPPI işlemlerinin boyutları hakkında toparlayabildiğim bazı bilgileri diğer önemli büyüklükte orta gelir ülkelerin gerçekleştirdikleri PPPI işlemleri ile karşılaştırmalı olarak sunmak istiyorum.
PPPI faaliyetleri için en geniş veri tabanı Dünya Bankasının PPPI data base’dir. Bu veri tabanında sağlık ve eğitim hariç tüm belli başlı sektörler bulunmaktadır. Bu veri tabanına göre Türkiye’deki sağlık sektörü hariç PPPI faaliyetlerini gelişimini aşağıdaki tabloda görebiliriz:
Tablo 1. Türkiye PPPI Projeleri (Sağlık hariç)
Tablo 1 de görüldüğü gibi Türkiye’deki PPPI işlemleri 2000’li yıllarda hız kazanmış ve 1990’dan günümüze kadar yapılan PPPI işlemlerinin %93’ünden fazlası 2002 – 2020 arasında gerçekleşmiştir. Bu dönemde yapılan işlemlerin yaklaşık %90’ı ise 2002 – 2015 arasında olmuştur.
Tablo 1'de görülen bir başka ilginç nokta ise son yirmi yılda yapılan PPPI işlemlerinin yarısından fazlasının 2011 - 2015 yılları arasında yapıldığıdır. Bu dönemde yapılan $89,5 milyarlık PPPI işlemleri bu dönemden sonra en fazla işlem yapılan 2006 - 2010 döneminin dört mislinden daha fazladır. Deyim yerindeyse, Türkiye'de özellikle 2011 - 2015 arasında bir "PPPI Bonanzası" yaşanmıştır.
Dünya Bankasının PPPI veri tabanındaki rakamlara göre 2002 – 2020 arasında Türkiye’nin gerçekleştirdiği projelerin sektörel dağılımını da Tablo 2 de görebilirsiniz. Havaalanları, elektrik ve yollar portföyün neredeyse %93’ünü teşkil etmektedir.
Tablo 2. Turkiye PPPI Projeleri Sektör Dağılımı (2002 - 2020)
Kaynak: World Bank PPPI Data Base (Sağlık hariç)
Türkiye’de yapılan PPPI işlemlerini ne denli büyük hacimlere ulaştığını dünyada diğer bazı ülkeler ile karşılaştırdığımızda daha iyi anlayabiliriz.
Tablo 3. Türkiye ve Bazı Büyük Orta Gelir Ülkelerde PPPI İşlemleri (2002 – 2020)
Tablo 3. de görüldüğü gibi 2002 – 2020 arasında Türkiye’de yapılan PPPI işlemleri nüfusu ve ekonomisi Türkiye’den çok büyük olan Brezilya, Hindistan ve Çin’den sonra en yüksek olanıdır. Buna mukabil Türkiye nüfus olarak gene kendisinden çok fazla olan Meksika, Endonezya ve Filipinler’in çok üzerinde bir PPPI işlemi yapmıştır. Bu mukayeseyi daha iyi görmek için PPPI hacmini toplam nüfus ve GDP’ye ilişkilendiren aşağıdaki tabloya bakalım:
Tablo 4. PPPI projelerinin Nüfus ve GDP'ye Oranları
Kaynak: World Bank PPPI Data Base. GDP ve nüfus 2019 World Bank verileri
Tablo 4. de görüldüğü üzere Türkiye’de yapılan PPPI işlem hacmi mukayese için kullandığımız diğer büyük orta gelirli ve gelişmişlik düzeyi birçok açıdan benzer ülkelerin çok üstündedir. Türkiye son yirmi yılda kişi başına 1634 dolarlık bir PPPI işlemi yapmıştır. Bu rakama sağlık sektöründe yapılan işlemler de dahil değildir. Türkiye kendisinden sonra en fazla PPPI işlemi yapan Brezilya’dan kişi başına sağlık sektörü hariç yaklaşık %33 daha fazla işlem yapmıştır. Diğer ülkelere göre ise neredeyse mukayese edilmeyecek derecede fazla PPPI yapmıştır. Örneğin, Türkiye’de yapılan PPPI Meksika’dan 3 misli, Endonezya’dan ise 10 misli daha fazladır.
PPPI hacmini cari GDP rakamlarına oranladığımızda da Türkiye açık ara diğer ülkelerin önünde yer almaktadır. Bu karşılaştırmada da Türkiye’nin en yakın Brezilya’dan yaklaşık üçte bir daha fazla PPPI yaptığını görüyoruz.
Türkiye’de gerçekleştirilen PPPI projelerinin ortalama büyüklükleri de diğer ülkelerin çok önünde gözüküyor. İncelediğimiz 2002 - 2020 döneminde Türkiye’nin sağlık sektörü dışında yapılan PPPI projelerinin ortalama büyüklüğü 575 milyon dolardır.
Tablo 5. Ortalama PPPI Proje Büyüklüğü
Kaynak: World Bank PPPI Data Base.
Ortalama proje büyüklüğü karşılaştırmasında diğer göstergelerde bize en yakın olan Brezilya ve Malezya ve Meksika ile aranın açılmış olduğunu gözlemliyoruz. Diğer göstergelere göre en düşük PPPI yapan Endonezya’nın ise ortalama proje büyüklüğü olarak Türkiye'ye en yakın ülke olarak ortaya çıkıyor. Türkiye’deki proje büyüklüğü ortalamasını yükselten en büyük faktörün havaalanları ve yol projeleri olduğunu da gözlemliyoruz. Tablo 2’de gördüğümüz dokuz yol projesinin toplam değeri yaklaşık 22,5 milyar, 13 havaalanı projesi de 44,5 milyar dolar tutmaktadır. Dolayısı ile toplam PPPI proje hacminin yaklaşık yarısını bu 22 proje teşkil etmektedir. Bir başka deyişle toplam proje sayısının %10’u toplam PPPI hacmin yarısına denk gelmektedir.
SONUÇ
Yukarıdaki verilerin çizdiği resimden birtakım önemli sonuçlar çıkıyor:
- Türkiye ekonomik büyüklüğü ve nüfusuna göre tabiri caizse PPPI Şampiyonudur.
- Bu denli yüksek PPPI portföyü gelecek dönem bütçelerine ipotek koyuyor. Dolayısı ile, önümüzdeki yıllarda kaçınılmaz şekilde azalacak olan mali alan (fiscal space) gelecekteki mali politikalar için önemli bir kısıt olacak. Bir anlamda kamunun elini kolunu bağlama riski çok yüksek.
- Türkiye’nin PPPI projeleri ortalama büyüklük açısından da mukayese edilen tüm ülkelerin projelerinden büyük. Bir başka deyişle Türkiye'nin PPPI projeleri “Mega Projeler” yoğun bir portföy oluşturmakta. Bu yoğunlaşmanın iki olumsuz veçhesinden bahsedebiliriz:
- Yüksek Mali Risk konsantrasyonu olan bir portföy (hem kamu maliyesi hem de finansmanda yer alan yerli finans kurumları açısından).
- Özel getirilerin dağılımında ortaya çıkan konsantrasyon (hem imtiyaz - PPPI projeleri esasen bir iltizam ve imtiyazdır - hem de ekonomik açıdan) ve bunun genel rekabet şartlarına etkisi.
Yukarıda bahsedilen sonuçlar sadece genel büyüklüklüler üzerinden yapılan çıkarımlardır. Proje bazlı, bilhassa mega projelerde ortaya çıkan ve basına yansıyan tarife kaynaklı ve kapasite kullanımını asgariye çeken dolayısı ile beklenen ekonomik getirilerin oluşmasını engelleyen sorunlar ayrıca irdelenmeyi gerektiren hususlardır. Keza, projelerin maliyet hesaplarında yapılan hatalar, proje yönetiminden kaynaklanan ilave maliyetler, ortaya çıkması muhtemel atıl kapasiteler, garanti tutarları, rasyonel olmayan finansman maliyetleri gibi konuları da ancak proje bazlı inceleme ile değerlendirebiliriz. Proje bazlı bilgilerin son derece kısıtlı olması bu değerlendirme yapmayı mümkün kılmamaktadır.
Proje bazlı sorunlardan gelen maliyetler şüphesiz yukarıda bahsedilen daralan mali alanı daha da daraltacaktır. Ayrıca bu konu sadece mali alan konusu da değildir. Bu sorunların ekonominin genel verimliliğine yaptığı tahribat da çok önemlidir. İstikrarlı bir şekilde yüksek seviyede ekonomik büyümeyi sağlamamız düşük verimlikle mümkün değildir. Bu tahribat ayrıca ekonomimizin rekabet gücünü azaltmaktadır.
İşaret ettiğimiz mali alan daralması ciddi bir konudur. Gelecekteki mali politikalara etkisinin iyice hesaplanması gerekir. Detaylı veri olmamasına rağmen, çok kaba bir hesap dahi sorunun boyutları hakkında bize bir fikir verebilir. Yukarıda bahsedilen yaklaşık 136,5 milyar dolarlık PPPI portföyüne en azından 10 milyar dolar civarında olan (basına yansıyan bazı rakamlar bunun çok üzerindedir) sağlık sektöründe yapılanları katarsak neredeyse $150 milyar dolara yakın bir PPPI hacmine ulaşırız. Bunun kamuya yıllık maliyeti %5 olacağını varsaysak (finansman ve işletme giderleri ve kar garantileri ile brilikte) yıllık yaklaşık 7 milyar dolarlık bir maliyetten bahsetmek zorunda kalırız. Kamu bütçesinde son yılarda yatırıma ayrılan payın (bkz. Turkey Economic Monitor, World Bank, August 2020) GDP’nin yaklaşık %2,5 seviyesinde olduğunu dikkate alırsak, PPPI projelerinin bu hesaba göre tahmini maliyetinin yatırım harcamalarının üçte birinden fazla bir rakama ulaştığını görürüz. Varsayımımızda yarı yarıya yanılsak dahi çok önemli bir rakamdan bahsediyoruz.
Yukarıda bahsettiğimiz sonuçların önemli emarelerini şimdiden gözlemliyoruz. Mali alanda oluşan sıkışmışlığın özellikle pandemi şartlarında daralan ekonomide nasıl kısıtlayıcı olduğunu gördük.
Türkiye’nin geçmişte büyük bir hızla yarattığı PPPI portföyünün geleceğe yansıttığı uzun gölgesinden kurtulması için asgari iki şeye ihtiyaç vardır:
- Yeni projeler için azami dikkat sarf edilmesi, elzem olmayan ve düşük getirili projelerden kaçınılması
- Sürekli ve sürdürülebilir biçimde hızla büyüme.
Eğer yukarıda bahsedilen hususlarda dikkat edilmezse geçtiğimiz dönemde yapılan PPPI projelerinin gölgesi kamu maliyesi için kabusa dönüşür. Bu durumda PPPI şampiyonluğunun bedeli çok büyük olur. Şampiyonluk yıllarını esefle anarken kupamıza mezatta müşteri ararız.
Türkiye daralan mali alanın ekonomiyi nerelere sürüklediğini geçmişte gördü. '70'lerde genelde KIT zararlarından '90'larda ise faiz ve borç yükünden derin krizler ve onların yol açtığı siyasi krizleri yaşadık. Maalesef ders alınmayan tarihin hep tekerrür etmek gibi bir huyu var.
Video anlatım
Podcast
Yorumlar
Yorum Gönder